谈事业单位登记联合监管协调配合机制的建立

白银市机构编制委员会办公室登记科

摘要：开展登记管理工作目的在于：确立事业单位的法人地位，保护其合法权益，规范其行为，推进事业单位社会化进程。自1998年10月，《事业单位登记管理暂行条例》颁布实施以来，效果却不尽人意。事业单位登记率不高、法人接受监管意识淡薄等现象仍然普遍存在。亟需建立的事业单位法人联合管理协调配合机制。

一、事业单位法人监管现状

《事业单位登记管理暂行条例》及其《实施细则》（以下简称《暂行条例》和《细则》）是对事业单位进行监管的法律法规依据。实践中，登记管理机关与主管部门、质检等部门尚未建立事业单位法人联合管理协调配合机制，监管信息沟通渠道不畅，不能形成监管合力，也无法实现正确的改革预期。主要表现为：

（一）事业单位法人登记率不高

以白银市直事业单位登记情况为例，截止2014年3月底，全市直事业单位282个，其中副地级1个，已登记；县级以上事业单位106个，登记73个；科级事业单位168个，登记51个；未定规格单位8个，已登记3个。副县级以上单位107个，已登记74个，登记率为69.2%；科级单位168个，其中已登记51个，登记率为30.5%；未定级别单位8个，已登记3个。全市市直事业单位登记率为45.4%。无法适应事业单位改革要求进一步落实事业单位法人自主权的主体资格要求。

（二）事业单位法人主动接受监管意识淡薄

1.法律规定及实践：《暂行条例》规定，事业单位的登记事项需要变更的，应当向登记管理机关办理变更登记。事业单位被撤销、解散的，应当向登记管理机关办理注销登记或者注销备案。事业单位开展活动取得的合法收入必须用于条例其宗旨和业务范围的活动。接受捐赠、资助，必须符合事业单位的宗旨和业务范围。事业单位必须执行国家有关财务、价格等管理制度，接受财税审计部门的监督。事业单位每年应于3月31日前向登记管理机关报送上一年度执行《暂行条例》和《细则》情况的年度报告，并向社会公示。

实践中，已登记的事业单位法人，大多对法定代表人的变更能够及时办理，其它开办资金、住所等变更事项多在办理年度报告前，被动集中办理。注销登记情况更是不容乐观，在登记管理机关的再三督促下，仍然存在应注销登记却未办理的情况。事业单位法人证书上依法受法律保护的登记事项的真实性滞后。在一定程度干扰了正常的社会经济秩序。

2.文件规定及实践：中央编办会同最高人民法院，最高人民检察院及国家人力资源和社会保障部等15部委联合下发了《关于〈事业单位法人证书〉使用问题的通知》（中央编办发[2014]42号），要求事业单位法人在：刻制印章、办理机动车船牌照；申领组织机构代码证相关事宜；申办有关社会保险事宜；开立银行账户、贷款；申办税务登记、减免税收及其他优惠；参与市场配置资源活动或兴办企业，申办有关执照；国有资产登记管理和统计登记；土地、房产登记管理事宜；申办收费项目及标准、收费许可证，购领收据、发票；法律诉讼、公证事宜；人事调动和工资基金管理事宜；申办海关及其它要求事业单位提交《事业单位法人证书》的事宜时，应要求其提交全国统一的《事业单位法人证书》。

实践中，相关部门间没有建立起信息沟通渠道，对审查证书中遇到的问题无法沟通。个别部门个别工作人员法律意识淡薄，不能严格执行文件规定，存在没有对证书的有效性进行审查，而办理了相关业务，助长了事业单位法人无视监管的做法。

（三）对违反规定的行为进行处罚的规定缺乏操作性，起不到应有的惩戒作用

《暂行条例》规定，对不按规定办理变更登记、注销登记的；不正确使用证书和印章的；违反规定接受捐赠、资助的。由登记管理机关给予警告，责令限期改正。情节严重的，经审批机关同意，予以撤销登记。2014年新修订的《实施细则》还规定，登记管理机关给予书面警告时通报其举办单位。

实践中，下属事业单位的成立和撤销及机构编制申请事宜时，由主管部门（举办单位）提出申请，报编办相应的处（科）室办理，但事业单位成立后，其是否严格执行《暂行条例》和《细则》，主管部门却不予以过问，亦不承担相应的责任，权力和责任不匹配。再之，任何一个依法成立的事业单位都是社会生活正常运转不可缺失的成员，做出“撤销登记”最终的后果都是“重新登记”。行政处罚起不到应有的惩戒作用。

二、登记管理工作进展达不到改革预期的原因分析

《暂行条例》和《实施细则》赋予了登记管理机关对事业单位进行监管的权利，中编办还会同最高人民法院等15个部委联合下发了《关于〈事业单位法人证书〉使用问题的通知》，以企与质检等部门形成对事业单位法人的监管合力。但监管效果还是没有达到预期的效果。笔者认为，主要有以下几个方面的原因：

（一）编办内部对登记管理工作与事业单位机构改革关系认识不足

事业单位登记管理工作，是实行社会主义市场经济的必然结果，也是行政管理体制改革，特别是事业单位机构改革的一项重要内容。它与事业单位机构改革的关系应该是相辅相成、相互促进的。但实践中，二者的关系却是失衡的。

登记管理机关通过开展登记和年度报告审查，帮助事业单位获得法人资格，规范事业单位法人的行为，确保事业单位法人的公益性，促进事业单位法人提供优质服务。并通过对事业单位法人的“跟踪”管理，了解情况、发现的问题，为稳妥深入推进事业单位改革提供依据，也为科学动态配置机构编制资源畅通了信息渠道。由于编办内部，对二者的关系认识不够，在进行事业机构审批时，未严格依据《暂行条例》第三条要求拟成立事业单位具备法人条件。部分主管部门亦无视法律规定，将事业单位仍然按照内设机构进行管理，所属事业单位人、财、物无法独立，不能依法进行登记，致使政事分开、管办分离的改革预期无法实现。

（二）登记管理机关未能正确处理好与主管部门（举办单位）的协调配合关系

《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出：行政主管部门要强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。主管部门和登记管理机关进行监管的目的是一致的。实践中，登记管理机关认为登记管理的对象是事业单位，直接面向事业单位开展工作，忽视了主管部门（举办单位）对所属事业单位的牵头抓总的监督指导作用，与主管部门主动沟通不沟。主管部门也是只关心事业单位的成立与撤销，对事业单位是否进行了登记、登记事项的审核，也流于形式，只是加盖公章。监督指导责任缺失，助长了事业单位不主动接受监管的做法。

（三）相关部门个别人员配合执法意识不强，不能严格执法，助长了部分事业单位无视监管的做法

特别是与中央编办联合下发了《关于〈事业单位法人证书〉使用问题的通知》的15个部委之间，未建立有效的信息交流渠道，对证书使用监管工作中遇到问题，不能及时沟通，寻求有效的解决办法。甚至，个别单位工作人员法制观念淡薄，配合执法意识不强，给未提供有效证书的事业单位办理了业务，助长了事业单位无视监管的做法。

三、如何建立事业单位法人联合管理协调配合机制

事业单位法人监管工作是一项综合性和动态性的工作，必须得到机构编制管理工作的支持，才会为依法开展监管工作中打下坚实基础。在日常监管工作中，登记管理机关只有和主管部门（举办单位）、质检等相关部门加强协调配合，形成监管合力。主要从以下几个方面着手：

（一）加强编办内部协作，监管关口前置

就严格执行《暂行条例》和《实施细则》开展一次清理，要求主管部门（举办单位）对照《暂行条例》第3条，对所属事业已成立的事业单位进行一次清理，凡不具备法人条件的，限期整改，无法具备法人条件的，由主管部门提出意见。由主管部门督促具备法人条件的所属事业单位依法办理登记。以后，凡是不具备法人条件的事业单位不再予以审批。凡下属事业单位存在违反《暂行条例》和《实施细则》规定的行为，且主管部门未尽到监管责任的，主管部门办理机构编制事宜的申请也暂不受理。

（二）加强与主管部门（举办单位）的沟通，靠实主管部门（举办单位）责任

在登记管理工作中，充分尊重举办单位的意见，主动联系主管部门，落实责任科室、责任人员，靠实责任，畅通信息交流渠道。主管部门责任科室负责督促所属事业单位依法办理登记管理业务，建立信息台账，同步掌握所属事业单位的登记管理信息，及时沟通解决所属事业单位在登记管理工作中遇到的共性问题。登记管理机关对违反规定不及时报送年度报告或不依法办理变更登记、注销登记的事业单位法人，经催促后仍不办理的，联系主管部门督促办理。

（三）建立与质检等相关部门的沟通的渠道，建立登记衔接制度

与法院、检察院、发改、教育、公安、司法、财政、人力资源和社会保障、国土、卫生和计生委、审计、国有资产监管委、地税、工商行政管理、质量技术监督、统计、海关、国税、人民银行、银督会等部门加强协调配合，建立登记衔接制度。明确责任科室，具体联系人，靠实责任。畅通信息交流渠道，建立登记衔接制度，共同把好证书关使用关，定期向质检等部门提供登记管理信息，以“使用”促“登记”，以“使用”强化事业单位法人“自觉接受监管意识”。

（四）建立联席会议制度，视工作需要对监管过程中遇到热点、难点问题集中解决

在建立事业单位法人联合管理协调配合机制的同时，建立联席会议制度。联席会议成员为：各主管部门（举办单位）、质检等相关部门及编办相关业务处（科）室。联席会议具体事务由登记管理机关负责。参加联席会议的人员为：成员单位分管领导及责任科室工作人员。登记管理机关，按照《登记管理信息查询办法》，向成员单位提供登记管理信息。登记管理机关，就联席会议成员单位在联合监管中遇到难点、热点的问题，负责召集联席会议，共同寻求解决的办法 。