白银区“十三五”时期深化行政审批制度改 革 研 究

白银市白银区机构编制委员会办公室

孙维荣 王守廉 张清霞 李小录

摘要：近些年来，为贯彻落实党中央国务院关于深化行政体制改革的决策部署，白银区按照中央和省市要求，开展了以简政放权、转变政府职能为核心的行政审批制度改革。这项改革在一定程度上解决了审批多、审批难问题，降低了行政成本，释放了经济活力。为了给“十三五”时期经济社会发展创造良好的政务环境，由区编办牵头成立了“白银区‘十三五’时期深化行政审批制度改革研究”调研组，对白银区的简政放权、放管结合、优化服务、深化行政体制改革和转变政府职能等工作进行了调研，并形成了调研报告。本调研报告对 “十二五”期间白银区行政审批制度改革的主要做法和成效、存在的问题进行了研究，并对“十三五”期间白银区深化行政审批制度改革提出了建议。

一、“十二五”时期白银区深化行政审批制度改革的主要做法和成效

（一）区行政审批服务中心建设

2010年12月，根据市人民政府的统一安排部署，区行政审批服务中心进驻白银高新区创业大厦，与市行政审批服务中心合署办公，集中开展行政审批、政务服务工作。目前，区行政审批中心共进驻区级部门31个，现有工作人员61名（其中窗口工作人员58名，管理人员3名）。进驻区行政审批服务中心办理的行政审批事项、服务事项共计168项（其中行政审批事项146项，服务事项22项），中心基本能够完整办理的事项有82项（其中行政审批事项60项，服务事项22项）。所有进驻事项统一录入了市（区）行政审批服务中心网上审批系统，推行网上审批、流程监控和电子监察，与区纪委电子监察系统相连接。为方便群众办事，区政务公开办编印了《服务指南》，实行了办理依据、办事要件、办理程序、办结时限、联系电话、监督电话信息的“六公开”，接受社会监督。

（二）建立完善落实各项制度

2013年4月，区政府制定了《白银区人民政府政务大厅管理办法（试行）》，明确了区政务大厅的职能定位、管理机构及职责、办事程序、首席代表及职责审批专用章使用、人员管理、网络管理、监督等具体职责。在此基础上建立完善落实了以下四个方面60余项管理制度。在审批业务办理方面，建立了重要投资项目快速审批制度、收费项目管理制度、重大项目全程代办规定、行政审批违规行为责任追究办法（试行）、联席会议制度。在工作人员管理方面，建立了窗口工作人员暂行管理制度、优秀工作人员评选制度、优质服务窗口评选制度、工作人员服务规范、投诉处理制度、替岗工作人员管理办法、考勤制度、窗口监督指导意见、窗口和窗口工作人员考核办法（试行）、工作记录监督岗值班制度、AB岗位制、服务纪律“十不准”、廉洁服务“十不准”等规章制度。在效能建设方面，建立了岗位责任制、首问责任制、一次性告知制、限时办结制、服务承诺制、失职追究制、离岗告示制等制度。在党风廉政建设方面，建立了党风廉政建设责任制度、党风廉政建设领导小组工作制度、党风廉政建设民主测评制度、廉政谈话制度、民主生活会制度、廉洁自律的若干规定、党务公开制度、党风廉政建设责任追究制度、党员学习制度、“三会一课制度”、党员教育管理制度。

（三）行政审批制度改革的成效

2012年以来，白银区开展了五轮行政审批事项清理，逐步建立了权力清单，即，对承接的行政审批事项、保留的行政许可事项和非行政许可事项、政府对行政相对人和政府的备案制度管理事项、新增行政许可事项和非行政许可事项的事项类型、事项属性、法律依据、申请材料、法定期限、承诺期限、收费及依据、服务表格、办事程序、联系电话和监督电话进行了逐项公开；清理取消或停止执行的行政审批事项也公布了项目名称和实施机关。据统计，近年来白银区共承接市级下放行政审批事项3批共23项；区级政府部门清理取消行政审批项目49项，共保留行政审批事项167项；新增行政许可项目13项；清理合并的行政审批事项16项。50%的行政审批事项办结时限压缩30%以上，审批流程逐步优化。

二、“十二五”时期白银区行政审批制度改革存在的不足

（一）重视程度不够

行政审批制度改革是政府的一场自我革命。这项改革的目的在于解决审批多、审批难问题。要解决这个问题，首先必须对现有的行政审批事项进行逐一清理。在清理过程中，一方面要承接上级政府下放的行政审批事项或服务事项，另一方面要保留、取消和按规定新增一些行政审批事项或服务事项。对于清理出来的事项，要及时向社会公开事项类型、事项属性、法律依据等内容。这种公开对政府及其组成部门提高行政效率和公共服务质量提出了更高的要求，同时也是减少行政自由裁量空间的重要举措。因此，这项改革对于理顺政府与市场、政府与社会之间的关系具有重要的战略意义。然而，在实践中，由于部分领导干部重视程度不够，更多的工作还停留在技术创新的层面，制度创新普遍不足，因而这项改革目前还没有在转变政府职能、增强市场活力等方面取得立竿见影的效果。

（二）接管能力不足

对于上级政府下放的行政审批事项或服务事项，受基层技术力量薄弱、财力不足、体制不顺、人员素质不高等因素的制约，虽然勉强承接了，但执行起来存在一些现实困难。

（三）监管不到位

在简政放权的过程中，“重许可轻监管，重许可轻服务”的惯性思维仍然存在，一些部门和干部“守土尽责”的意识还不能适应新形势的需要，不能很好地履职尽责，出现了程度不同的监管缺位现象。

（四）“两集中三到位”执行情况不理想

“两集中、三到位”是指“部门行政审批职能向一个科室集中、部门审批服务科室向行政服务中心集中，审批服务项目进驻到位、对窗口授权到位、窗口人员到位”。目前，区政府24个部门职能整合工作已经完成，涉改部门已加挂行政审批服务股（岗位）19个。部分部门的审批业务骨干尚未进驻中心，办理的事项主要集中在程序简单的即办件和证照类事项，基建项目审批等重点审批事项没有进驻中心办理。行政审批事项和服务事项实际入驻率、办理效率不高。进驻区行政审批中心工作人员61名中，有公务员、参公管理者、事业单位干部、合同制人员、公益性岗位和聘用人员、西部志愿者等，其业务素质还有待进一步提高。

（五）信息资源共享不足，审批效率不高

区政务大厅互联互通不够，各相关部门虽设有专网，但目前还没有做到兼容并网，从而在局域范围内形成了所谓的信息“孤岛”。由于没有建立统一的信息共享平台，大厅内无法实现信息共享和网上审批，企业和群众办事还需来回奔走、重复提供资料、重复审查，审批成本和审批时限还有压缩空间。虽然业务部门对实施行政审批的流程、时限进行了优化，但效率不高的问题依然存在，这不仅浪费了人力物力财力，而且加大了审批部门的工作量，影响了审批效率。

三、“十三五”时期白银区深化行政审批制度改革的建议

（一）转变观念，进一步深化行政审批制度改革

要认真贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神，进一步解放思想，突出重点，深入推进行政审批制度改革，进一步挖掘取消行政审批空间的潜力，最大限度地向市场向社会放权，把属于市场调节的交给市场，把行业能自律管理的交给行业，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥好政府的引导和服务作用。要切实加强监督管理，严格控制新设行政许可，对已明确要求取消的行政审批事项一律不得变相保留或恢复。

（二）规范行政审批行为

一是落实“两集中三到位”。按照市上的统一安排，在整合区政府24个部门职能的基础上，对有审批事项的19个区属部门加挂行政审批服务股（岗位），将原来由多个股室负责的审批工作集中到行政审批服务股（岗位）办理，督促各部门单位行政审批服务股整建制进驻行政审批服务中心，集中办理法定的行政审批服务事项，使行政审批的中心和实体性职权向窗口转移。各部门要通过向窗口首席代表充分授权，实现部门领导定期到窗口现场办公等途径，使窗口既受又理，增强窗口办事能力，切实提高工作效率。各部门要建立完善机关和窗口、机关内部行政审批事项高效运转机制，分解落实办理流程及时限。努力做到部门行政审批服务科进驻中心100%，行政审批服务项目进驻中心100%，行政审批服务项目中心办理100%的目标。二是全面实行“一个窗口”受理。承担行政审批职能的部门要将审批事项全部集中到“一个窗口”受理，积极推行网上集中预受理和预审查，创造条件推进网上审批。三是实行办理时限承诺制。各有关部门要依法依规明确办理时限，在承诺的期限内对申请事项作出决定，不得以任何理由自行延长审批时限；依法可延长审批时限的，要按程序办理。建立审批时限预警制，针对审批事项办理进度，实行分级预警提醒。提高审批效率，对政府鼓励的事项建立“绿色通道”，进一步压缩审批时限。对批准的事项，要在规定期限内向申请人送达批准文书；不予批准的，要在法定期限内出具书面决定并告知理由。四是探索改进跨部门审批等工作。对于多部门共同审批事项，进行流程再造，明确由一个部门牵头，实行“一个窗口”受理、“一站式”审批；相关部门收到牵头部门的征求意见函后，应当及时研究，按时答复。确需实行并联审批的，不得互为前置条件。探索构建省政府部门网上统一监控和查询平台，推进省政府部门间信息资源共享，逐步实现省、市、县三级联网，加快实现网上受理、审批、公示、查询、投诉等。探索实行行政审批绩效管理，健全规范审批行为相关考核制度，定期对经办人员进行培训、考核、检查和评定。探索优化内部审批流程，减少审查环节，有条件的部门要将分散在多个内设机构的审批事项相对集中，将一般事项审批权限下放给窗口审查人员，提高窗口办结率。

（三）扎实推进“五单一网”建设

1．建立区政府部门行政权力清单和责任清单

按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，围绕理顺政府与市场、政府与社会以及政府层级、部门之间关系，坚持职权法定、权责一致、简政放权、便民高效和公开透明的原则。以创新体制机制、加强权力监督、提升治理能力为核心，全面开展政府职权梳理，明确部门职责，落实责任主体，完善监管制度，建立并公开区政府部门权责清单，推进行政权力公开规范运行，着力构建权界清晰、分工合理、权责一致，运转高效、法治保障的政府职能体系，为加快转变全区经济发展方式提供强大体制机制保障。

建立权责清单，一要全面梳理部门工作权责。按照职权名称、实施主体、实施依据、承办机构责任事项、追责情形五明确的要求，各部门要对行使的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政监督和其他行政权力，进行全面的梳理，逐项列明设定依据，汇总编制部门权责清单。力求使部门工作可考量、可评估。二要大力清理、调整部门职权。在全面梳理的基础上，要按照职权法定原则，各部门要对照部门现有行政权力进行清理、调整，对没有法定依据的，要及时取消；确有必要保留的，按程序办理；行业组织或中介机构能够自律管理的，要积极向它们转移政府职能；工作内容相近的，要调整合并；有部门交叉的，要提出归并整合或者调整意见。部门内部的，不列入权力清单。对虽有法定依据但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的，调整对象消失、多年不发生管理行为的，要提出取消或调整的的建议。三要明确公共服务事项。按照强化公共服务的要求，梳理本部门以促进社会发展为目的、直接为行政相对人行使各项权利创造和提供必要条件所发展的具体服务事项，面向社会公开，接受社会监督。已经列入权力清单的相应服务事项，不再重复梳理。四要开展办事流程再造。对区直部门办理的区级审批事项；省市直部门、中央部委办理的由区直单位初审或转报的审批项目；其他公共服务项目等行政审批服务项目，开展流程再造。全面优化单个事项审批流程，一般事项办理实行一审一核，提高当场即办率；复杂事项不超过承办、审核、决定三级审批，全部流程须在20日内办结。五要审核确认权责事项。对各部门清理后保留的权责事项，由区审改办、法制办和行政审批服务中心依法依规逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查论证，广泛征求各界意见，提出审核意见，形成各部门权责清单，经区政府批准后予以确认。

2．建立区级财政专项资金管理清单

建立区级财政专项资金管理清单，是规范区级专项资金管理，提高资金使用的规范性、有效性和透明度的现实需要。

区级财政专项资金管理清单列示项目控制在150项以内。原则上同一主管部门管理的专项控制在5项以内，职能单一的整合保留1项。部门预算专项和转移支付专项一律纳入财政专项资金管理清单，并明确项目主管部门、项目名称、预算数额。部门预算专项包括区级行政事业单位为完成特定的行政工作任务或事业发展目标设定的、需要在预算年度中进行分配的专项资金。

建立区级财政专项资金管理清单的工作如下：一要严格控制新设项目和资金规模。专项资金应依据法律、行政法规和区委区政府的相关规定设立。部门申请增设项目或增加资金规模要严格按程序报批。二要建立定期评估和退出机制。区财政局、主管部门要定期对专项资金进行清理、整合、规范。对已偏离项目初设目标、不符合经济社会事业发展目标任务和全区工作重点的，要按程序予以调整或取消。三要完善专项资金管理制度。按照“先定办法、再分资金”的原则，建立完善资金管理办法，做到一个专项一个管理办法。强化部门管理专项的主体责任，建立项目库管理制度。逐步扩大专项资金因素法分配的比例和范围，增强资金分配的规范性和透明度，减少自由裁量权，让财政资金在阳光下运行。四要注重绩效评价结果运用。区财政局、区级主管部门要建立完善绩效目标管理机制和绩效评价体系，对专项资金实行绩效管理。安排下一年度预算时，要把绩效评价结果作为重要依据。五要加强监督检查。区财政局、区审计局要加强对专项资金分配、管理、使用等情况的监督检查和专项审计,及时查处和纠正违法违规问题。

3．建立区级行政事业性收费清单

为贯彻落实行政事业性收费政策的相关要求，有效制止各种乱收费行为，切实减轻企业和单位负担，区财政局联合区发改局，对区级各执收执罚部门单位（区直行政执法机关、司法机关、具有行政管理和执收执罚职能的事业单位）行政事业性收费行为进行一次全面清理，进一步规范各类收费项目和收费行为。

从收费项目、收费标准、收费许可证、收费票据、强行服务收费、搭车收费等多方面入手，进一步规范全区各类收费项目和收费行为。与近几年财政监督检查中发现的问题相互联系对照，对拒不改正、屡查屡犯单位的相关责任人员，将在新闻媒体予以通报，有违纪行为的，将移交纪检监察部门依法依纪追究责任。

4．建立区级扶贫清单

根据精准扶贫方案的相关要求，拟建立的扶贫清单包括种养业基地建设、扶贫互助协会试点、美丽乡村建设等项目，互助资金、扶贫工作经费，以及5个乡镇42个行政村贫困户的精准扶贫摸底调查、精准识别和建档立卡工作。

5．建立区政务服务网

按照省、市政务服务网建设的部署，以省、市政务服务网为基础，以区行政审批服务中心网上审批系统为依托，以“四张清单”一体化为内容，以区政府政务网建设方案为标准，通过政务服务网站群、移动APP、微信公众号等渠道，推行一证通行、一站申办、一网查询，突出阳光政务、行政审批和便民服务三大主题,打造网上办事并联审批平台、快捷务实便民服务平台和信息公开阳光政务平台，最终建成与省、市数据同步，覆盖区、乡镇街道和村（社区）三级一体化的网上“政务超市”，逐步实现全区行政审批事项和便民服务“一张网”办理。

（四）强化软件硬件建设，推进行政审批工作健康发展

在软件建设方面，一要稳步推进并联审批制度。在理清审批事项流程的基础上，借鉴先进经验和好的做法，推动流程再造，推进并联审批。协调市上部门窗口，发挥区级窗口职能作用，服务全区招商引资项目和银西产业园项目建设，提升服务水平。二要推进窗口单位标准化建设。按照市行政审批服务中心的安排部署，将星级酒店管理理念引入窗口单位，从规划设计、窗口设置、服务标准、管理规范等方面积极探索，开展窗口单位标准化建设，加强信息化建设，强化信息公开、公共服务、资讯发布，拓展政务服务中心服务功能。三要着力提高中心管理水平。进一步细化建立窗口工作人员量化考核指标，完善考核体系，增加考核透明度，客观、公正地评价窗口工作人员的工作质量。完善办件通报、考勤通报制度，积极与相关单位配合，做好窗口工作人员的管理和调换。

在硬件建设上，不断强化基础设施建设。进一步加大对区行政审批服务中心的投入力度，适度增加服务中心和队伍建设经费，对陈旧落后的办公设备及时更新，开展打字、复印、资料扫描等便民服务。加强基层政务服务中心运行经费保障，确保基层政务服务中心、便民服务站点高效运转。

（五）加强对取消和调整审批事项的后续监管

以行政审批制度改革为突破口，切实推进从规范市场主体活动资格为主向规范市场主体行为为主的转变，从以审批为主的事前监管向以执法查处为主的事中、事后监管转变,进一步激发市场主体的创造活力，增强经济社会发展的内生动力，加快推进政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。创新行政管理方式，通过简政放权和规范管理，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，增强白银区经济发展的动力和活力。

在监管内容上，对于已经取消的行政审批事项，要继续跟踪问效；对于承接的行政审批事项，要注重规范监管；对于委托管理的行政审批事项，要注重行业内部自律监管；重点加强对社会组织的资质、依法运作、行业自律、诚信体系建设、信息公开、行业收费等环节的监管。在监管措施上，一要实行审批事项目录化、标准化管理。在区政府网站建立权力清单，将取消、下放和调整的行政审批事项目录对社会公开，并随着行政审批制度改革进一步推进及时公布调整、变更信息。通过政务大厅统一规划的电子政务公共服务平台及政务服务应用系统，指导承接行政审批项目的主体单位，对审批流程、办理标准、办结时限、办理结果等内容进行标准化管理。二要构建协同联动的监管体系。政府各有关部门要与相关社会组织和公众之间建立行政审批事项事中、事后协调和配合机制。根据对取消和调整后的行政审批事项监管内容的新要求，制定行政执法部门的任务分工和联动机制方案，调整并重新配置行政执法力量，加大行政执法力度。建立公众监督投诉机制，畅通投诉渠道，对审批监管对象的投诉依照法定程序及时处理，并将处理结果向公众反馈和公布。三要建立事后评估和绩效考核制度。每年对取消下放调整事项承接主体的承接能力、实施审批过程中执行法律法规规定的条件、程序、时限和要求，建立行政审批监督制约机制等情况进行一次专项评估，促进承接主体依法行政，并指导开展下阶段审批制度改革。将取消和调整行政审批事项后续监管工作纳入行政机关绩效考核管理体系，对行政审批事项取消和调整后的运行及监管情况进行考核评价。四要加快推进社会信用体系建设。引入诚信管理，实施分类监管。依托区政府门户网站引导市场主体、社会组织建立和完善内部信用管理制度，推行公开承诺守信制度。以日常监管信息、表彰奖励类良好行为信息、不良行为信息、信用评价信息等为基础，建立健全相关行政审批诚信档案制度，并定期依据监管对象的诚信情况、日常经营活动情况、违法情况等，将监管对象分为不同类别，建立相应的激励机制、预警机制、惩戒机制等。五要培育和规范社会组织，发挥它们在行业监管中的作用。完善社会组织内部管理制度，加强社会组织的行业管理和自律管理，加快行业执业质量监管体系建设，强化评级机制和执业检查制度，建立行业准入和退出机制，强化后续监管。